国务院关于规范财政转移支付情况的报告

颁布日期:2007-06-27 实施日期:2007-06-27

国务院关于规范财政转移支付情况的报告

--2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上 财政部部长 金人庆

全国人民代表大会常务委员会:

根据全国人大常委会的安排,受国务院委托,我着重就规范中央对地方财政转移支付情况向本次常委会会议报告,请予审议。   财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。长期以来,党中央、国务院对建立和完善财政转移支付制度非常重视,提出了一系列指导方针,全国人大对此十分重视,积极给予指导并提出明确要求。各地区、各部门认真贯彻落实,转移支付体系不断完善,转移支付管理不断加强,转移支付的职能作用得到进一步发挥。但受一些因素制约,现行转移支付制度也存在一些问题,需要进一步研究并逐步加以规范。

一、财政转移支付基本情况

(一)建立和完善财政转移支付体系,促进地区间基本公共服务均等化。

1994年实施分税制财政管理体制改革后,实施税收返还,将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方,保证地方既得利益。目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中,增值税、消费税两税返还按1:0.3增长比率计算,所得税基数返还为固定数额。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权,这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入,在预算执行中通过资金划解直接留给地方。2006年中央财政对地方税收返还3930.22亿元。这部分收入作为中央财政收入计算,2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为52.8%;如果将其视同地方财政收入,则2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6%。

目前,中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成。

一是财力性转移支付。是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排,不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。

二是专项转移支付。是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标,以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2006年中央财政对地方转移支付9143.55亿元,比1994年增加8682.8亿元,增长18.8倍,年均增长28.3%。1994-2006年中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。其中,中部地区由14.7%提高到 47.2%;西部地区由12.3%提高到52.5%。

财政转移支付体系不断完善,尤其是财力性转移支付的确立和完善,改变了分税制财政管理体制改革前中央财政与地方财政“一对一”谈判、“讨价还价”的财政管理体制模式,增强了财政管理体制的系统性、合理性,减少了中央对地方补助数额确定过程中的随意性。转移支付规模不断增加,支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展,促进了地区间基本公共服务均等化。

(二)加大财力性转移支付规模,均衡地区间财力差距。

分税制财政管理体制改革后,根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要,不断完善财力性转移支付体系,加大财力性转移支付规模,均衡地区间财力差距。

一是1995年建立中央对地方过渡期转移支付,根据各地区总人口、GDP等客观因素,按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出,对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助,财政越困难的地区补助系数越高。这种分配制度和办法在执行中不断完善,并得到地方的广泛认可。2002年实施所得税收入分享改革,中央财政因改革收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付,建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制。2006年中央对地方一般性转移支付达到1529.85亿元,比 2001年增加1391.69亿元。

二是2000年为配合西部大开发,贯彻民族区域自治法有关规定,实施民族地区转移支付,民族地区增值税环比增量的80%转移支付给地方,同时中央另外安排资金并与中央增值税增长率挂钩,2006年共155.63亿元。

三是1999年、2001年、2003年和2006年中央多次出台调整工资政策。对因调资增加的支出,中央财政对中西部地区考虑各地区困难程度实施调整工资转移支付。2006年调整工资转移支付为 1723.56亿元。调整工资转移支付根据政策要求和地方的承受能力测算实施,促进了相关政策的平稳出台和社会安定。

四是2000年开始农村税费改革试点,2006年全面取消农业税,对实施农村税费改革造成的净减收,中央财政考虑各地区困难程度实施农村税费改革转移支付。2006年农村税费改革转移支付为751.3亿元。

五是2005年为缓解县乡财政困难,中央财政出台了缓解县乡财政困难奖补政策,对各地区缓解县乡财政困难工作给予奖励和补助,2006年为 234.55亿元。其中,对产粮大县的奖励资金为 84.55亿元,平均每个县800多万元。2003年全国财力不够保工资和运转的困难县为791个,由于实施该项转移支付,至2006年县乡政府“保工资、保运转”问题基本得到解决。

2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99.38亿元提高到4731.97亿元,年均增长 38%,占转移支付总额的比重由21.6%提高到 51.8%。财力性转移支付的稳定增长,大大提升了中西部地区的财力水平。2006年,如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为 100(约等于人均一般预算支出),中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后,中、西部地区人均一般预算支出分别上升到55、63,与东部地区的差距明显缩小。

(三)增加专项转移支付,重点支持经济社会发展的薄弱环节。

2006年,中央对地方专项转移支付由1994年的361.37亿元增加到4411.58亿元,年均增长 23.2%。新增的专项转移支付资金主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出,体现了公共财政的要求。

一是在支农方面中央财政实行良种补贴、农机具购置补贴,深入推进农业综合开发。中央财政支农专项转移支付由2002年的260.92亿元增加到2006年的551.49亿元,年均增长20.6%,占专项转移支付总额的比重由2002年的10.9%提高到2006年的12.5%。

二是在教育方面2006年全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费,为3730万名家庭经济困难学生免费提供教科书,对780万名寄宿生补助生活费; 2006年中央和地方财政分别安排农村义务教育经费保障机制改革资金150亿元和211亿元,并对部分专项资金实行国库集中支付,资金直达学校,平均每学年每个小学生减负140元、初中生减负180元。中央财政教育专项转移支付由2002年的48.69亿元增加到2006年的167.97亿元,年均增长36.3%,占专项转移支付总额的比重由 2002年的2%提高到3.8%。

三是在医疗卫生方面2006年中央财政安排新型农村合作医疗补助资金42.7亿元,全国 50.7%的县(市、区)进行了新型农村合作医疗制度改革试点,参合农民4.1亿人,从制度和机制上缓解了农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题。中央财政卫生专项转移支付由2002年的 10.07亿元增加到2006年的113.8亿元,年均增长83.3%,占专项转移支付总额的比重由2002年的0.4%提高到2006年的2.6%。

四是社会保障方面在东北三省试点的基础上,增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点;完善大中型水库移民后期扶持政策,扶持对象达2288万人。中央财政社会保障专项转移支付由2002年的754.73亿元增加到 2006年的1666.82亿元,年均增长21.9%,占专项转移支付总额的比重由2002年的31. 4%提高到2006年的37。8%。

专项转移支付规模增加,并大力投向事关民生的领域,落实了中央政策,引导了地方政府资金投向,大大促进了社会事业发展。专项转移支付资金分配过程中更多地考虑与政策相关的人口、粮食产量等因素,公共财政阳光照耀到了政策涉及的所有城镇居民和农村居民。

目前中央财政专项转移支付共计213项。根据职能分工,有的部门管理的专项转移支付项目比较多,有的部门比较少或者没有。如民政部管理的专项转移支付项目有城镇居民最低生活保障补助、农民最低生活保障补助、补助优抚对象经费、特大自然灾害救济费等项目。又如教育部管理的专项转移支付项目有农村义务教育经费保障机制改革经费、国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款贴息等项目。

(四)加强转移支付管理,提高资金使用的规范性、安全性、有效性。

一是完善转移支付管理和分配办法。在财力性转移支付方面,不断改进标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人员数等测算方法,引入激励约束机制,转移支付办法、数据来源与测算结果公开。在专项转移支付方面,2000年财政部出台了《中央对地方专项拨款管理办法》,明确了中央对地方专项转移支付管理的原则和要求。在工作中参照这一办法对专项转移支付的申请和审批、分配和使用、执行和监督等各个管理环节提出的要求,坚持公开、公正、透明的原则,对大多数专项转移支付项目采取“因素法”与“基数法”相结合、以“因素法”为主的分配方法,并补充修订了相关的专项管理办法。

二是采取措施加强管理。将一些原列入部门预算、执行中下划地方的项目,如车辆购置税项目,在年初时列入专项转移支付预算,规范了相关财政资金的拨付渠道和管理程序。为进一步规范财政支农资金管理,确保财政支农资金安全有效,财政部于2007年在全国开展“财政支农资金管理年”活动,通过多项措施防止支农资金违规使用。财政、审计部门还组织专项检查工作,监督检查专项转移支付资金的使用情况。

三是逐步提高地方预算编报完整性。国务院高度重视提高地方预算编报完整性问题,采取一系列措施逐步加以解决。《国务院关于编制2007年中央预算和地方预算的通知》(国发[2006]37号)明确要求,“各省、自治区、直辖市人民政府要将中央对地方税收返还和补助收入全额列入省级总预算,同时在省级总预算中反映对下级的税收返还及补助,自觉接受同级人民代表大会及其常委会对本级预决算的监督”。2005年财政部下发了《关于地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》,明确了地方各级政府报本级人大预算草案的内容和格式; 2006年又印发了《关于地方政府向人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的补充通知》,要求各地将上级政府对本地区(包括本级和下级)的税收返还和补助,全额列入本级预算。各级政府向人大报送预算的程序更趋规范,内容更趋完整。需要说明的是,专项转移支付项目众多,情况不同,有的在年初可以确定数额,有的在执行中需要进行项目审批,有的如救灾、救济只能根据执行中出现的情况确定使用对象。

四是努力推进专项转移支付项目整合工作,提高转移支付资金规模效益。专项转移支付项目整合工作涉及相关政策协调、机构职能配合,情况复杂,政策性强,工作难度大。整合工作的推进路径有两种选择:一是自上而下,从专项转移支付政策制定入手进行整合,这样做有利于从源头上根治,但涉及大量的政策、职能调整,难度很大;二是自下而上,从专项转移支付资金最终使用层面着手整合,这样做也会遇到审批权限等机制性问题,需要探索解决。近几年财政部门选择从支农专项资金整合入手,自下而上地大力推进专项转移支付项目整合工作。2006年财政部印发了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》,指导地方财政等有关部门开展支农资金整合工作。通过支农资金整合,形成了政策、资金合力效应,发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用,在促进农民增收,推进新农村建设方面发挥了一定作用。地方财政部门也大力推进专项转移支付项目整合工作。河北省在2003年出台了《省级财政专项资金预算分类分口切块管理办法》、《省级财政专项资金整合使用管理办法》等文件,推进专项资金整合工作。云南省自2004年起在3个县开展“省级专款切块到县”改革试点,2005年推广到16个县。

五是积极开展专项转移支付政府采购和国库集中支付试点,有效解决资金挪用和管理中信息不对称问题,提高转移支付资金使用效益。从 2003年开始,中央财政选择了部分项目进行政府采购和国库集中支付试点。如对免费教科书、流动舞台车、送书下乡、贫困地区公安装备实行了政府采购。农村义务教育经费保障机制改革中央负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等经费从2006年7月1日起由省级财政部门和县级财政部门实行财政直接支付,中央财政实行动态监控。

财政转移支付不断规范的同时,在管理方面特别是专项转移支付管理方面还存在一些问题,亟待解决。这些问题有的是受政府职能转变不到位、政府间支出责任不清晰等体制性因素制约造成的,如专项转移支付项目设置交叉重复、资金投入零星分散,造成部分地方多头申请、重复要钱;部分项目计划与地方实际需要脱节,地方政府又无法结合实际作必要调整和统筹安排,造成转移支付效率不高和资金损失。有的是制度设计不周密造成的,如分配办法不合理,过多考虑地方具体事务支出缺口,专项转移支付对地方资金安排产生“挤出效应”;专项转移支付配套对地方财政形成较大压力,有的地方临时挪用其他资金或借债配套,配套资金并未真正落实;省对下转移支付不尽规范,部分地方省以下基本公共服务均等化效果不明显。有的受决策程序时间所限,如部分中央专项转移支付资金当年拨付时间较晚,形成大量结余结转,影响使用效益。有的是执行制度不严,如转移支付资金拨付和使用中一定程度上存在挤占挪用现象。这些问题需要通过提高认识、深化改革、完善制度、加强监督逐步认真加以解决。

二、进一步规范财政转移支付工作的思路和措施

进一步规范财政转移支付的基本思路:按照完善社会主义市场经济体制的要求,认真落实科学发展观,围绕构建社会主义和谐社会,促进经济增长方式转变等战略目标,对现有转移支付进行必要的清理整合,提高转移支付的公开性、合理性与有效性,推动经济社会全面协调可持续发展。

主要措施是:

(一)加快建立财力与事权相匹配的财政管理体制。

一是推进政府职能转变,强化社会管理、公共服务职能,同时改革和完善行政管理体制,加强各部门间的协调配合。二是按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则,进一步明确各级政府的财政支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担;地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担;具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的支出责任,分清主次责任,由中央与地方各级政府按照一定比例共同承担。争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破。三是在维持中央财政收入占全国财政收入的比重相对稳定的情况下,结合下一步税制改革和政府间支出责任划分调整情况,按照“财力与事权”相统一的原则,适当调整中央与地方政府间收入划分。

(二)进一步优化转移支付结构。

财力性转移支付占转移支付总额的比重多高合适,需要从宏观调控的目标和转移支付的政策意图来判断,要由现实的财政体系来支撑。目前有些地方存在基本公共服务能力不足同时专项转移支付配套压力较大的现象,有些地方又存在地方自有资金安排重点支出不足同时大量安排楼堂馆所等一般性支出的现象。在这种情况下,中央要实现政策意图和管理要求,需要专项转移支付和财力性转移支付的合理搭配。下一步我们将按照党中央、全国人大和国务院的要求,一方面继续加大财力性转移支付力度,另一方面按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会要求,进一步加大对“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、公共安全、节能环保等社会事业发展领域的专项转移支付力度,推动民生的改善和基本公共服务均等化。

(三)清理整合专项转移支付项目设置。

一是严格控制新增项目。国家有关法律法规、党中央和国务院文件要求设立的专项转移支付可直接设立;中央各部门以及地方政府要求设立的专项转移支付要严格控制,并报国务院批准同意后再实施。二是结合外部环境的变化和转变管理机制的要求,清理现行专项转移支付项目。将中央现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别,并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目,予以取消;对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合;对每年数额固定,且分配到各省数额固定的项目,调整列入财力性转移支付;对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式,这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看,管理制度完善后,一些专项转移支付可以自然形成地方支出基数,相当于财力性转移支付。

(四)提高专项转移支付管理透明度。

提高透明度有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管,完善专项转移支付管理制度。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配,要做到有合理明确的分配依据、有操作规程,坚持公开、公正、透明、效率的原则。除要求保密的外,适时公布专项转移支付项目资金管理办法,逐步做到公开透明。要做到按制度管理,减少随意性。下一步我们将总结中央财政和地方财政加强专项转移支付管理透明度方面的经验,推进专项转移支付管理改革。

(五)研究规范专项转移支付的配套政策。

要认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于确保机关事业单位职工工资按时足额发放的通知》(中办发[2001]11号)明确的“除党中央、国务院另有规定外,各部门保留的专项拨款,一律不得要求地方予以资金配套”的规定,严格执行专项转移支付配套政策,规范配套政策出台程序,将地方配套的总体负担控制在可承受的范围之内。今后对属于中央事权的项目,由中央财政全额负担,不再要求地方配套;对属于中央与地方共同事权的项目,分别研究确定配套政策,区别不同地区具体情况制定不同的配套政策;对属于地方事权的项目,为了鼓励地方推进工作,可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。

(六)积极研究创新专项转移支付管理方式。

一是尽可能多地采用因素法、公式法或以奖代补方法分配资金。调动地方政府的积极性,形成良性互动机制,使积极采取措施的地方受益,避免“鞭打快牛”,避免地方形成依赖心理。对部分补助地方项目可以考虑由中央确定使用方向、按因素法分配,具体项目由地方确定,由现行的项目审批制改为项目备案制。

二是研究改进专项转移支付预算编制流程,提前编制预算。将数额固定的专项转移支付指标通知地方,并要求地方编入预算,提高地方预算编报的完整性,以有利于人大监督。针对专项转移支付项目的具体情况,在上年同期下达数额以内,建议由全国人大常委会采取适当授权的方式,提前预拨资金。专项转移支付执行中加强管理、加快审核,均衡资金拨付进度。

三是继续选择符合条件的专项转移支付项目实行政府采购和国库集中支付,进一步扩大试点范围,逐步提高专项转移支付资金使用效益。随着金财工程建设的推进,研究建立专项转移支付资金的信息反馈机制,逐步实现对专项转移支付资金的动态监控。

四是研究建立专项转移支付资金绩效评价体系。在中央财政加大重点领域转移支付支持力度的同时,注重专项转移支付资金追踪问效,研究建立转移支付资金绩效评价体系。采取措施切实取得专项转移支付资金受益人对资金使用效益的评价,并将有关信息反馈到预算程序中来。   (七)研究建立财政转移支付的法律法规体系。

《转移支付法》已纳入全国人大立法计划。目前政府间支出责任划分不清晰,转移支付立法尚需进一步深入研究。作为过渡措施,要抓紧拟订办法,以国务院条例或部门规章的形式发布,增强对专项转移支付管理工作的约束,理顺专项转移支付的决策、协调、分配、监管等工作机制和程序。

(八)推进省以下财政体制改革,规范省对下转移支付。

在确保各项宏观调控措施有效实施的同时,兼顾地方利益,调动地方政府推动经济发展的积极性。以提高基层政府财政保障能力为目标,重点研究建立地区间财力差异控制机制,强化省级政府均衡行政区域内财力差异职责,将县市间财力差异水平控制在限定的幅度之内。鼓励有条件的地方实施省直管县财政管理体制,大力推进乡镇财政管理体制改革试点,减少财政管理层次。研究探索有效措施,规范省对下转移支付制度,督促并引导省级政府加大对基层财政的支持力度,促进省内地区间基本公共服务均等化。

不断规范财政转移支付制度任务艰巨,意义重大,我们将根据党中央、国务院统一部署,认真落实全国人大关于规范财政转移支付的要求,按照科学发展观的要求,在加大转移支付力度的同时,优化转移支付结构,提高地方政府公共服务能力和保障水平,促进基本公共服务的均等化,大力推进社会主义和谐社会建设。

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